Distribución del ingreso y reforma tributaria - Hugo Fazio

Nuestro tema es la distribución del ingreso y la reforma tributaria  ¿En cuál situación se encuentra en ambos aspectos actualmente el país? En distribución del ingreso figura entre los países de peor situación a nivel mundial, ubicación que se arrastra desde casi cuarenta años cuando en un momento de elevada inflación – como mecanismo para reducirla – se congelaron los salarios nominales, disminuyendo en consecuencia bruscamente las remuneraciones reales, que experimentaron un recorte superior en la distribución funcional del ingreso a veinte puntos porcentuales, los cuales pasaron mayoritariamente a los bien denominados como excedentes de explotación, es decir a ganancias del capital –particularmente a los más poderosos- y a los rentistas.

Esta mala distribución perdura hasta el día de hoy cuando la participación de las remuneraciones sigue, de acuerdo a las cifras del Banco Central y a los cálculos efectuados en el CENDA, en un 40%.  Los académicos de la Universidad de Chile Ramón López, Enrique Figueroa y Pablo Gutiérrez, al efectuar “nuevas estimaciones de la participación de los súper ricos en el ingreso de Chile”, en base a los datos entregados al servicio de Impuestos Internos por los propios contribuyentes, confirma nuestra conclusión, que la deteriorada condición del país en esta esfera constituye su más agudo problema socioeconómico, terreno en el cual en estas cuatro décadas prácticamente no han existido políticas para modificarla.  De allí que es importante colocar este decisivo tema en un primer plano del debate que tiene lugar en Chile.

El estudio revela efectuando una comparación con países que tiene cifras de distribución de los ingresos calculadas utilizando las tributaciones  que en el lapso 2005-2010 –sin corregirla todavía para hacerlos comparables con las de otros países que calculan la distribución de los ingresos usando también antecedentes tributarios-, que el 1% más rico de Chile encabeza el listado de la muestra de peor distribución al captar un 21,1%  del total.  El promedio es de 11,5%, es decir el país acumula casi diez puntos porcentuales más.  En el caso del 0,1% más rico el país aparece detrás de EE.UU. y en el 0,01% vuelve a ocupar el segundo lugar luego de la mayor potencia económica mundial.

En cuanto a la estructura tributaria, la chilena es también profundamente regresiva, al tener un gran peso los impuestos indirectos, particularmente el IVA, que es un gravamen en que cancelan sobre los ingresos más quienes menos reciben en relación a los sectores que los perciben en mayor cantidad.  En cuanto a los directos, por ejemplo en el impuesto de utilidades a las empresas lo hacen, por un amarre dejado por la dictadura hasta ahora estando vigente, el Fondo de Utilidades Tributables (FUT), solo sobre los montos distribuidos entre sus dueños y no con relación a las ganancias obtenidas. 

Por ello que para hacer comparables efectivamente los gravámenes tributarios en el cálculo de la distribución del ingreso, los académicos de la Universidad de Chile debieron  agregar a los montos declarados al SII las ganancias de capital o las utilidades no distribuidas, en otras palabras el FUT. Solo así, subrayan,  las mediciones “incorporan las principales fuentes de ingresos, incluyendo ingresos del trabajo y las utilidades de las empresas, sean éstas distribuidas o no distribuidas”.  Constituye un gran avance.  Falta por incorporar la retribución percibida en la explotación de los recursos naturales, que en Chile su propietario en muchas áreas fundamentales es el Estado, al cual en el mejor de los casos se le cancela, como acontece en la gran minería privada del cobre un impuesto reducido  sobre sus resultados operacionales, con el agravante que se concedió además invariabilidad tributaria durante muchos años en un claro renuncio a la soberanía nacional.

Efectuada esta corrección en el año 2010 concluyó el estudio “la participación en el ingreso tributable del país más  las utilidades no distribuidas indican que (…) casi un tercio  del ingreso de Chile (31,1%) llegó al 1% más acaudalado de la población (…)”.  En el lapso 2005-2010 la participación del 0,1% más rico fue “en promedio –calculan- de 19,9% para dicho período.  Es decir –explicitan- el 0,1% más rico capturó en promedio más de la mitad del ingreso que capturó el 1% más rico.  A su vez, la participación del top 0,01% más rico, fue en promedio  más de la mitad de la participación del top 0,1% (11,5%)”.  Estas estimaciones de participación en el ingreso del país –concluyen López, Figueroa y Gutiérrez- “muestran la enorme aceleración que evidencia la regresividad de la distribución del ingreso en Chile al avanzar desde el percentil 1 de la distribución a los fractiles más ricos de la distribución, aceleración que, evidentemente, explica por qué Chile se encuentra entre los países de peor distribución en el mundo”.

En relación con el FUT ya se logró un gran avance en el curso del presente año: se impuso como tema de debate nacional. Basta solo con detenernos en los titulares de los cuerpos económicos del domingo pasado en El Mercurio y La Tercera. El diario de los Edwards titula “Todo sobre el FUT: Qué es, por qué está discusión, sus partidarios y detractores”. Mientras el periódico del grupo Saieh  destaca en su sección Negocios una entrevista al ministro de Hacienda, Felipe Larraín, quien subraya que “la inversión es muy sensible a las expectativas”, dándolo como una razón principal de la caída registrada en la inversión privada, más específicamente en la formación bruta de capital fijo, es decir en la construcción y en la fabricación de maquinarias y equipos, que se desaceleró – constató- “de 18,1% en el último trimestre del año pasado a 9.6% en el primer trimestre como variación anual”.

Entre las expectativas de los inversionistas, Larraín subrayó el papel a su juicio negativo de efectuar en el próximo período presidencial una reforma tributaria de verdad, que debería tener como uno de sus componentes principales precisamente terminar con el FUT, impuesto en los años de dictadura y vigente durante los veinte años de la Concertación. Mecanismo que alcanzó sus cifras más elevadas, sobre los US$200.000 millones,  en el gobierno actual (US$209.508 millones en 2011, US$241.019 millones en 2012 y US$247.856 millones en el presente año), de acuerdo a cifras del SII dadas a conocer recurriéndose a la Ley de Transparencia.  Por lo tanto, en lo que va transcurrido de la administración Piñera creció en más de US$106.000 millones.

Felipe Larraín, empeñado en una política de “terror económico”  –a la cual se sumó igualmente Sebastián Piñera-, sostuvo que la desaceleración de las inversiones sería una consecuencia de las propuestas efectuadas de producir cambios cualitativos y cuantitativos en el régimen tributario, manteniendo su formulación que las mayores necesidades de financiamiento deben provenir del crecimiento económico que aporta más o menos US$600 millones por cada punto de expansión del producto.  No considera que la evolución de la economía es cíclica y, por tanto, aumentos de gasto permanente no pueden quedar a merced de coyunturas favorables que, desde luego, son por definición transitorios.  A esta campaña se incorporó, como era previsible, rápidamente El Mercurio y la Confederación de la Producción y del Comercio.

Tampoco considera que la inversión privada es fuertemente procíclica y, por tanto, así como crece fuertemente cuando la economía va en alza, se frena en las fases de desaceleración, como la existente actualmente.  Sebastián Claro, miembro del consejo del Banco Central, por su parte, reconoció abiertamente el curso de desaceleración.  “Eso es –manifestó- parte esperable y anticipable, no solo por el propio ciclo de la economía chilena sino también por lo que está pasando en el mundo.  (…) se estaría llevando a cabo –añadió-, pero de manera gradual hacia un crecimiento más acorde al de tendencia” (02/02/13).  El exministro Juan Andrés Fontaine, del Instituto Libertad y Desarrollo, encargado programático de la candidatura de Andrés Allamand, escribió de la existencia de una “luz amarilla” debido a que “el ritmo de expansión de la economía ha decaído, las utilidades de las grandes empresas retroceden y la bolsa mantiene un prolongado letargo” (02/06/13).

“(…) todos los economistas serios saben –insistió Larraín- que un aumento de impuestos importante tiene efecto en la inversión. Decir que no –añadió- es desconocer la evidencia que existe en el mundo, en la teoría, en los trabajos empíricos (…) (06/06/13). Después de la contrarreforma tributaria del año 1984, en el período de dictadura, en donde siguiendo la moda existente en ese momento en EE.UU. se estableció que las ganancias empresariales se gravaban solo por las utilidades retiradas, la única modificación tributaria que merece el nombre de tal en las últimas décadas es la efectuada a comienzos del gobierno Aylwin, donde se estableció formalmente el regreso del pago sobre las ganancias devengadas, sin embargo no se produjo el efecto indicado por Larraín, la economía creció.

Mucho menos se dio en el “modesto” – según su propia opinión-  ajuste fiscal efectuado durante 2012, en que si bien se aumentó el impuesto de primera categoría a 20%,  paralelamente se redujo el gravamen denominado de timbres y estampillas, a los créditos, y los impuestos de segunda categoría, en ambos casos beneficiando ante todo a las grandes empresas y al tramo más alto del impuesto en la renta de las personas.

Los varios meses de discusión del proyecto tributario de 2012 se explica precisamente por los sistemáticos esfuerzos  del Ejecutivo de reducir los tributos a sectores de altos ingresos, que presentó siempre como beneficios para las pymes o lo que denominó “clase media”. Su persistencia fue premiada. Las cifras finales lo ratifican plenamente. Los nuevos ingresos, con mayor fuerza en el lapso que le queda a la actual administración, provienen en un alto porcentaje del incremento en el impuesto de primera categoría, al nivel que ya se aplicó durante 2011, reposición que nunca encontró una mayor oposición, existiendo propuestas que se dieron también al interior de los propios partidos de Gobierno que debía ser mayor. Los montos a percibirse por este concepto son claramente superiores al efecto global neto final debido a las reducciones de recaudación defendidas por el Ejecutivo.

La reducción de los impuestos a las personas con el acuerdo alcanzado siguió siendo fuertemente regresivo, aunque en una proporción menor a la propuesta inicial. El sistema existente es por tramos, beneficiándose quienes deben cancelar tributos mayores con las exenciones o disminuciones en cada uno de ellos. Según un cálculo efectuado por Alejandro Micco, académico de la Universidad de Chile, a quienes se les aplica la tasa máxima de 40% tienen una disminución anual cercana al millón de pesos, mientras que el del tramo impositivo más bajo será algo superior a unos $30.000.

En cuanto a la disminución del impuesto de timbres y estampillas, desde luego cuantitativamente benefició a muchas pymes, pero en montos lo hace extraordinariamente favorable con las grandes empresas que obviamente solicitan sumas de financiamiento muy superiores. En 2012 se descontaron pagos por unos US$140 millones, lo cual subirá hacia adelante.  Los mayores beneficios los obtienen las grandes empresas que representan el 0.3% de las transacciones.

Larraín intenta ponerle cortapisas al debate sobre temas económicos. “Resulta – escribió Carlos Peña, rector de la UDP- que los límites del debate democrático están dados (…) por la economía según Larraín. Qué cosas pueden ser propuestas a discusión, qué proyectos merece la pena considerar en medio de la deliberación democrática, si  acaso habrá o no que reducir los impuestos, o reformar la Constitución, es decir todas las cosas que (…) se discuten cada cierto tiempo, especialmente cuando se trata de elecciones presidenciales poseen (…) unos límites mudos e invisibles que es mejor no traspasar (…)” (09/06/13). Larraín, cuando se promulgó su ajuste impositivo de 2012, pretendió dar por concluida la discusión tributaria. Como era inevitable fracasó. La Reforma tributaria es una necesidad.  Sin ella no se puede resolver de manera permanente grandes demandas sociales pendientes.

Al FUT debe ponérsele fin lo antes posible. Debe volver a pagarse impuestos sobre las utilidades devengadas y no reducirlas a las retiradas, que en el lapso 2001-2010 promediaron anualmente solo un 31,8% del total. Ello conduce a que  consignó El Mercurio “si se cobrara impuesto a todas las utilidades del FUT con efecto retroactivo, el monto que se debe pagar por impuestos postergados es de US$50.000 millones con el saldo acumulado al 2013” (09/06/13). Las utilidades que tienen tributaciones pendientes, según la información del SII, están colocados en un 52% en sociedades de inversión. Se debe establecer un sistema gradual pero claro de reducción en el tiempo de los montos no distribuidos y cobrar una tasa de interés de mercado para el financiamiento del cual disponen hasta ahora  gratis.  Las empresas que se han beneficiado con el FUT utilizan  en sus operaciones recursos públicos.  Es un escándalo, permitido por la ley.

Igualmente se debe terminar con los Fondos de Inversión Privado  (FIP), que no tienen ningún tipo de sistema de supervigilancia, constituyendo un mecanismo a usar para que grandes intereses no deban cancelar el impuesto de primera categoría. Según el SII, el FIP contaba en 2011 con un patrimonio ascendente a US $11.844 millones. Es una forma de eludir el pago de tributos, permite que se  pueda efectuar cualquier tipo de transacciones pero si los recursos se mantienen dentro del FIP no cancelan impuestos. Peor aún, si una sociedad realiza retiros puede depositarlos en el FUT.

Desde luego, los cambios a producir son más vastos para mejorar la estructura tributaria y aportar positivamente a la distribución de ingresos después de impuestos. El año pasado la Federación de Trabajadores del Ministerio de Hacienda (FTH) propuso terminar con que lo pagado como impuesto de primera categoría sea considerado como crédito al cancelar el global complementario; se ponga fin al FUT, al cual califican con razón como una fuente de “inequidad horizontal”, dado que conduce a que no se cancela lo mismo por un monto igual de utilidades; reduciéndose al mismo tiempo el IVA e incrementando los tributos a la explotación de recursos naturales y a las transacciones financieras (09/04/12).  Igualmente el FUT produce inequidad vertical, contribuye a incrementar la regresividad distributiva.

En la economía chilena los ingresos fiscales provenientes del cobre han sido y son importantes.   De acuerdo a cifras de la Dipres entre 2005 y 2012 el fisco percibió recursos del sector minero ascendentes a US$73.107 millones, en cifras que fluctuaron entre US$4.276 millones en 2009, por la caída en el precio del metal rojo, a US$14.120 millones en 2007. Posteriormente a este año aunque hubo otros de cotización promedio más alto, los ingresos fueron menores por la caída en las leyes o incrementos de costos. De la suma total, US$45.692 millones fueron aportados por Codelco, un 62,5%, proviniendo solo algo más de un 30% de la gran minería cuprífera privada. El tema principal en relación a la empresa estatal es definir una política para su desarrollo que le permita potenciarse a futuro y de esa manera sostener en el tiempo su contribución al erario fiscal. En la minería privada la relación debe establecerse considerando un gravamen sobre su producción, dado que explotan un recurso que no les pertenece, y desbaratar los múltiples procedimientos que utilizan para reducir sus utilidades.

La reforma tributaria que Chile requiere es una exigencia fundamental. Es importante que esté muy presente en el debate electoral. Se requiere convertirlo en propuestas concretas y sobre todo que la ciudadanía las haga suyas. Para imponerlas debe vencerse a fuerzas muy poderosas que se jugarán en contra, estimuladas en este momento directamente desde La Moneda.  Es valioso que la educación como “derecho social” –al igual que la Salud- y la educación gratuita, vinculada a reformas tributarias progresivas, constituyan ya parte del debate, como lo planteaba el movimiento estudiantil y social y se propicia por centros de estudios como el nuestro.  Estos objetivos deben financiarse con una Reforma Tributaria.

HUGO FAZIO

13 Junio de 2013