No sabemos si en el futuro, los poderes centrales gobernados por la actual oligarquía política, empresarial y partidista, serán capaces de cuestionar este Estado centralista y unitario, y de poner en marcha una reforma profunda al sistema político chileno, en orden a modificar a fondo la relación entre la capital y las regiones. Este ensayo pretende poner en discusión una problemática que se hace cada vez más amplia y significativa a la vez que sugerir algunas líneas de reflexión que permitan avanzar en la transformación de la relación Estado-Regiones en Chile.
Ello pudiera ser posible en un futuro mediato, a partir de la idea que las regiones -en su diversidad- no pueden seguir siendo gobernadas desde una megacapital que se desborda a sí misma, y de que esa capital no puede sustituir las capacidades y las potencialidades de las regiones y comunas que las componen.
Este análisis lo hacemos por cierto, desde la perspectiva de la realidad política e institucional de la región de Magallanes.
Hablamos entonces de una reingeniería política e institucional completa, que involucre a las regiones de este país. El problema no es más o menos regiones, ni cuantas regiones dentro del Estado unitario chileno; la cuestión esencial es cómo se relacionan el Estado central con las regiones, en una época de mundialización de los intercambios, de relativización de las fronteras y las soberanías tradicionales, y de cuestionamiento ciudadano frente al centralismo asfixiante de la capital.
Si el debate sobre el cambio del sistema político comenzó o se va a manifestar durante la campaña presidencial y parlamentaria, lo importante es que las regiones y las comunas, pongan en la agenda política, el estatuto jurídico, político e institucional que deberían tener las regiones en el nuevo marco constitucional.
Al mismo tiempo mientras se debate en el Congreso Nacional una reforma parcial de manera que puedan ser elegibles por votación popular los Consejeros Regionales, es necesario poner dicho cambio en un contexto político e institucional mayor: la elección popular de los Consejeros Regionales debe ir acompañada de cambios institucionales profundos al sistema de gobierno de las regiones y comunas.
Manuel Luis Rodríguez U.
Punta Arenas - Magallanes, otoño de 2013.-
I.- UN MODELO DE ESTADO Y DE REGIMEN POLÍTICO CENTRALIZADO.
El Estado de Chile, un Estado relativamente joven con apenas 200 años de historia, se ha caracterizado históricamente por obedecer a una lógica político-administrativa y jurídica centralizada en sus estructuras de poder, unipersonal en sus procesos de toma de decisiones y vertical en su relación con sus unidades territoriales.
Esta lógica no solo se encuentra en la impronta de la Constitución de 1918 y de 1833, y que vino a acentuarse bajo el régimen presidencial de la Constitución de 1925 y 1980, sino que obedece a profundos resabios en los que los 3 siglos anteriores de dominación colonial español continúan pesando.
Estamos en presencia de un Estado centralizado en sus estructuras de poder, unipersonal o piramidal en sus procesos de toma de decisiones y vertical en su relación con las regiones, provincias o comunas. Y en este modelo de Estado, cuyos rasgos centralizados se han acentuado con la Constitución de 1980 emanada de la dictadura militar reciente, las unidades territoriales locales o regionales han resultado ser más dependientes y menos autónomas de lo que la mayoría de la ciudadanía desea.
Tomemos un solo ejemplo: los procesos institucionales de toma de decisiones. La Constitución autoritaria de 1980 (aún con sus parciales e interminables retoques posteriores), consagra un conjunto de estructuras de poder en que las autoridades unipersonales (Presidente de la República, Intendentes Regionales, Alcaldes municipales), acumulan considerables atribuciones ejecutivas al lado de organos colegiados (Congreso Nacional, Consejos Regionales, Concejos Comunales) débiles y con escasas facultades decisorias. Tenemos entonces un Estado que crea autoridades individuales poderosas con autoridades colegiadas débiles, provocando una distorsión profunda en la forma de ejercerse la soberanía popular y la representación política.
Así entonces, los órganos políticos donde se expresa la ciudadanía y la representación más directamente (COREs, Cescos, Concejos comunales), aparecen debilitados y jibarizados frente a autoridades unipersonales casi omnipotentes.
Este modelo de Estado repercute en las regiones y comunas, generando formas de relación con el Estado central en los que predominan el centralismo de las decisiones, el debilitamiento de las facultades y capacidades regionales para gobernarse y la construcción de numerosas redes de dependencia con los servicios y órganos centrales. Los sucesivos procesos de regionalización en la historia más reciente (las reformas administrativas de 1965 y la de 1975), no solo han quedado incompletas en el tiempo, sino que han conducido en la realidad a reforzar los procesos de decisiones radicados en servicios y órganos centrales del Estado, a partir de la propia centralización tributaria, fiscal y administrativa que consagran.
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II.- ¿QUIÉN DIJO QUE EL NORTE QUEDABA HACIA ARRIBA Y EL SUR HACIA ABAJO?
Los magallánicos hemos sido particularmente sensibles sobre la importancia e incidencia del sentimiento regionalista que impera entre nosotros y que sin tener una traducción política explícita (no hay partidos ni movimientos regionalistas en Magallanes en el presente), creemos necesario contribuir al debate constitucional, promoviendo algunos conceptos e ideas para que las regiones y las comunas tengan mayores niveles de atribuciones y de recursos.
La historia de la constitución de la región de Magallanes, desde 1843-1848 en adelante, es la historia del centralismo santiaguino imponiendo sus condiciones, su orden político y sus modelos de desarrollo al último territorio pionero de la nación.
En el Chile de hoy y habida consideración de la historia política e institucional de la República, la capital ahoga a las regiones, y las regiones se ven privadas de muchos recursos que se centralizan en la capital. El centralismo es un mal histórico y un fenómeno generalizado en la cultura política de Chile, y se manifiesta en el Estado, en la administración pública, en el sistema político y en las propias regiones, pero además se percibe en el sistema económico y en las empresas.
Mientras algunos magallánicos hablan simbólicamente el slogan de una “república independiente de Magallanes”, los bancos, las cadenas de supermercados, las empresas pesqueras, las empresas forestales, las compañías de seguros, las empresas de marketing, las AFP, las empresas funerarias y las compañías telefónicas, entre otras, y que operan en esta austral región, son todas dirigidas y administradas desde Santiago…Creemos que en los inicios del siglo XXI, la nación debe avanzar hacia formas cada vez más modernas, democráticas y eficaces de autonomía regional. Se trata no solo de democratizar la regionalización, sino sobre todo de regionalizar la democracia.
III.- AUTONOMÍA REGIONAL ¿DE QUÉ ESTAMOS HABLANDO?
El concepto de autonomía regional puede entenderse -para los efectos de este artículo- como el conjunto de condiciones políticas, institucionales, administrativas y jurídicas que permiten a una región administrar sus propios recursos fiscales, determinar sus políticas públicas y gestionar la función pública con determinados grados de independencia de las políticas nacionales.
Las regiones en Chile (y sus formas anteriores como las comunas y las provincias) han tenido históricamente un estatuto jurídico y político generalmente subordinado y dependiente, en virtud de la estructura constitucional y legal básicamente centralista que predomina desde la época de la Constitución de 1833 y en adelante.
Como se sabe, las actuales regiones fueron creadas como entidades territoriales desde la reforma administrativa ejecutada por el régimen militar en 1975, pero a lo largo de más de 30 años de existencia, las regiones constituyen todavía entidades cuyas decisiones se adoptan en instancias unipersonales y en la capital del país.
El debate sobre la autonomía regional hoy tiene que incluir a lo menos tres tópicos estratégicos:Las regiones hoy poseen un conjunto de atribuciones y recursos, pero un cúmulo de funciones y decisiones siguen adoptándose a nivel central, de manera que los procesos de descentralización, desconcentración y regionalización han avanzado con extrema lentitud, no obstante los esfuerzos emprendidos desde 1990 en adelante.
a) el tipo de instituciones para el gobierno de las regiones y las comunas, su legitimidad democrática y su eficacia para responder a los desafíos del desarrollo regional y comunal;
b) las atribuciones de las instituciones regionales y comunales y su relación con el Estado central;
c) el origen de los recursos financieros y presupuestarios para que las regiones puedan administrarse con eficiencia.
Los magallánicos, acaso la región más regionalista de Chile, no perdemos de vista que sufrimos dos formas de centralismo: el centralismo santiaguino (que corroe a empresas y servicios públicos por igual) y el centralismo puntarenense, que opera a escala de la región y del cual se quejan permanentemente natalinos, porvenireños y demás habitantes de las comunas apartadas de este extenso territorio austral. Al centralismo de la capital nacional se suma el centralismo de la capital regional respecto de las comunas y provincias que de ella dependen.
IV.- CONTRIBUCIONES PARA UNA AGENDA DE LA AUTONOMÍA REGIONAL.
Sin perjuicio que se formule un marco de propuestas, creemos que algunos de los puntos centrales de una agenda de la autonomía regional, pueden ser, entre otros, los siguientes conceptos y propuestas:
Más autonomía tributaria y fiscal.
Generar gradualmente determinados impuestos regionales, a partir, por ejemplo, de la explotación de los abundantes recursos naturales, recursos que serían de administración estrictamente regional.
Más autonomía administrativa y de gestión.
Avanzar hacia la formación de servicios públicos regionales, no obstante la existencia de servicios públicos descentralizados y desconcentrados radicados en las regiones y comunas.
Más autonomía política.
Incrementar las atribuciones y facultades y en la democratización de los Consejos Regionales, de manera que aumenten sus facultades fiscalizadoras y decisorias en materia de desarrollo regional y presupuestos.
Los Consejos Regionales debieran estar dotados de facultades legislativas de alcance regional y local, de manera que puedan producir normas legales y reglamentarias en el marco de sus atribuciones y en los territorios jurisdiccionales de las regiones y comunas respectivas.
Fortalecer el carácter democrático de los gobiernos regionales, mediante la elección universal de los Intendentes Regionales y los Consejeros Regionales.
Fortalecer las atribuciones y facultades decisorias y fiscalizadoras de los Concejos Municipales como órganos colegiados de gobierno de cada comuna.
La autonomía de las regiones y de las comunas se fortalecerá, además, con la implantación de los plebiscitos regionales y comunales, de las consultas populares, de los presupuestos participativos a nivel regional y de las comunas.
V.- UN CRONOGRAMA PARA LA AUTONOMIZACIÓN DE LAS REGIONES.
Las reformas que conducen hacia la autonomización de las regiones, no se pueden realizar en un solo momento político sino que debiera obedecer a una macro-agenda que implique, a lo menos, tres tiempos sucesivos, a saber:
1º una fase de fortalecimiento de los poderes regionales;
2º una fase de fortalecimiento de las capacidades y las atribuciones; y
3º una fase de transferencia de atribuciones y recursos.
Veamos a grandes trazos cada una de estas etapas.
El fortalecimiento de los poderes regionales: democratizar la regionalización y regionalizar la democracia.
Se trata en esta etapa inicial del proceso de adoptar decisiones jurídicas y políticas a escala regional y a nivel central, que hagan posible una relegitimación de las autoridades e instituciones de poder regional.
La elección por sufragio universal de los Intendentes Regionales y los Consejeros Regionales, así como el establecimiento de los plebiscitos regionales vinculantes para aspectos centrales de la gestión del desarrollo de cada región (presupuesto de la región, estrategia regional de desarrollo…), pueden ser pasos que apunten en esta dirección. El fortalecimiento de las facultades reglamentarias de los Consejos Regionales y su transformación en verdaderos parlamentos regionales con capacidad para dictar normas administrativas de orden regional y comunal, podría contribuir también a este objetivo.
El fortalecimiento de las capacidades y atribuciones: poderes regionales mas eficientes.
Una segunda fase de fortalecimiento de las capacidades y atribuciones, pudiera verse favorecida por la creación de carreras de Administración Pública y de Escuelas regionales de Gobierno y Administración, para la formación local de personal competente para los servicios públicos. La profesionalización creciente de la función pública se vería apoyada así por la formación sistemática de funcionarios técnicos y profesionales que se incorporen a una carrera funcionaria regional y local.
Este sería el momento para dar forma a servicios públicos regionales, administrados en y desde cada región, sobre la base de recursos presupuestarios y equipos humanos profesionales generados por las propias regiones.
La transferencia de atribuciones y recursos.
Esta es la tercera fase del proceso de autonomización estudiado. Se trata aquí de generar procesos de transferencia y delegación de atribuciones, competencias y recursos, de manera de fortalecer la capacidad de cada región de autogobernarse con sus propios recursos presupuestarios, cumpliendo el Estado central solo una función supletiva de apoyo.
La transferencia de atribuciones y facultades debiera desembocar en el otorgamiento a las regiones de la capacidad para generar recursos impositivos propios, así como en la redistribución de la carga impositiva sobre las regiones, de manera que existan dos tipos de impuestos: de carácter regional (que permanecerían totalmente en la región) y de carácter nacional (con porcentajes diversos de transferencia desde las regiones al Estado central y viceversa.
La ciudadanía no puede estar al margen de este proceso de cambio regional: la institucionalización de los plebiscitos regionales y comunales, así como la creación de otras figuras participativas como los cabildos comunales, los presupuestos regionales y comunales participativos, entre otras formas de involucramiento de la ciudadanía organizada, debiera hacer posible sustentar y legitimar la transferencia de atribuciones, facultades y recursos con una participación ciudadana efectiva y también decisoria.
La gradualidad de esta transición de transferencia debiera obedecer a la dictación e implementación de una ley marco o ley de rango constitucional que consagre la autonomización de las regiones.
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